何謂公司治理官僚化？這里有兩重含義：一是政府直接介入公司治理，一些行為背離公司治理的基本規(guī)范，這屬于政府直接介入的錯(cuò)位；二是把公司治理等同于行政治理，公司治理行政化，公司治理中充斥著行政作風(fēng)。

    政府直接介入的錯(cuò)位

    政府可不可以直接介入公司治理？回答是肯定的。公司治理和公司管理不同，政府不可以直接介入公司管理，卻可以直接介入公司治理。原因在于：公司治理是通過(guò)建立一套制度安排或制衡機(jī)制，以解決若干在公司中有重大利益關(guān)系的主體之間的關(guān)系，其實(shí)質(zhì)是各利益相關(guān)者之間的權(quán)利安排和利益分配問(wèn)題。在利益相關(guān)者中，股東處于核心位置，但政府也是公司的重要利益相關(guān)者之一政府要為公司發(fā)展提供規(guī)范、秩序和公平，而公司則必須為政府提供相應(yīng)的利益回報(bào)（主要是稅收）。更何況，政府有時(shí)也會(huì)成為股東。因此，公司治理的目標(biāo)是通過(guò)實(shí)現(xiàn)股東價(jià)值最大化，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)股東代理人，以及包括政府在內(nèi)的其他利益相關(guān)者的價(jià)值和利益。公司管理則不同，它完全是公司內(nèi)部的事情，是通過(guò)公司內(nèi)部的具體業(yè)務(wù)運(yùn)作來(lái)實(shí)現(xiàn)公司治理的目標(biāo)，遠(yuǎn)離企業(yè)現(xiàn)場(chǎng)的政府是不能參與的，否則難以符合市場(chǎng)規(guī)律。

    然而，政府介入的方式卻經(jīng)常錯(cuò)位。從公司治理規(guī)范看，如果政府不是股東，則只能通過(guò)制定法律和規(guī)則來(lái)介入公司治理；如果政府是股東，那么還可以派出自己的代理人進(jìn)入公司的董事會(huì)。但現(xiàn)實(shí)中經(jīng)常發(fā)生這樣的情況：如果政府不是股東，則政府通過(guò)設(shè)租，讓公司治理服從于自己的意志；如果政府是股東，尤其是大股東的情況下，則政府不僅派出代理人，而且必須讓自己的代理人擔(dān)任董事長(zhǎng)，還可以越過(guò)董事會(huì)直接派人擔(dān)任公司的總經(jīng)理、副總經(jīng)理、總經(jīng)濟(jì)師等高管人員。當(dāng)然，派出的高管人員，可能通過(guò)了董事會(huì)，但董事會(huì)僅僅是走形式，實(shí)質(zhì)上是被架空的。在很多情況下，尤其是在央企和地方重點(diǎn)國(guó)有企業(yè)中，政府派出的高管人員很多都是具有行政級(jí)別的，最高行政級(jí)別可達(dá)副部級(jí)。其實(shí)，在政府公開(kāi)招聘的國(guó)企高管中，即使沒(méi)有賦予其行政級(jí)別，他們的行政色彩也是客觀存在的。況且，在很多情形下，還有違反公司法之嫌。從國(guó)務(wù)院國(guó)資委多次全球公開(kāi)招聘副總經(jīng)理等高管的情況來(lái)看，由于招聘企業(yè)中并非只有國(guó)有獨(dú)資企業(yè)，還有股份有限公司和有限責(zé)任公司，這類企業(yè)的高管聘用，按照公司法，顯然只能由董事會(huì)負(fù)責(zé)選聘，國(guó)家作為非單一股東，是無(wú)權(quán)單獨(dú)招聘的。在政府直接任命或聘用的情況下，高管出現(xiàn)問(wèn)題的概率不僅高，而且將無(wú)人對(duì)此負(fù)責(zé)。像中航油的陳久霖、中石化的陳同海等。

    下表列示了2008年和2009年十家上市公司中有政府背景的高管情況。從中可以看出，不僅國(guó)有企業(yè)的高管有政府背景，民營(yíng)企業(yè)同樣希望政府人員介入，這反映了中國(guó)企業(yè)與政府難以割舍的關(guān)系。像中國(guó)石油和中國(guó)石化是中央企業(yè)，有政府背景的高管比較多，2009年的占比分別為66.67%和37.5%；七匹狼雖然是民營(yíng)企業(yè)，但2009年高管中有政府背景的比例也達(dá)到40%。

    公司治理行政化

    在規(guī)范的公司治理下，股東大會(huì)、董事會(huì)和經(jīng)理班子（執(zhí)行層）是什么關(guān)系？實(shí)際上，這個(gè)問(wèn)題很容易回答，因?yàn)楦鲊?guó)公司法都有明確的規(guī)定，且其公司法在這方面幾乎沒(méi)有什么差別。公司法的規(guī)定是：股東大會(huì)選舉產(chǎn)生董事會(huì)，董事會(huì)選聘總經(jīng)理。很顯然，股東（大會(huì)）、董事會(huì)和經(jīng)理班子相互之間不是一個(gè)縱向的等級(jí)關(guān)系（只有在經(jīng)理班子領(lǐng)導(dǎo)的生產(chǎn)和經(jīng)營(yíng)系統(tǒng)，才是一個(gè)縱向的行政管理系統(tǒng)），而是一組授權(quán)關(guān)系。每一方的權(quán)利和責(zé)任都受到規(guī)則的保護(hù)和約束，也就是說(shuō)各方都有相對(duì)獨(dú)立的權(quán)利運(yùn)用空間和對(duì)應(yīng)的責(zé)任，任何一方都不能越過(guò)邊界、違反程序、濫用權(quán)利。

  僅就董事會(huì)和總經(jīng)理的關(guān)系來(lái)說(shuō)，他們代表的是不同的主體。董事會(huì)（包括董事長(zhǎng)）作為股東的代理人，代表的是股東利益（現(xiàn)在已演變?yōu)橐怨蓶|為核心的眾多利益相關(guān)者的代表，獨(dú)立董事作為“中立者”，就是代表這些不同的利益相關(guān)者的利益的）；而總經(jīng)理作為從市場(chǎng)上選聘來(lái)的職業(yè)經(jīng)理人，代表的是個(gè)人利益，他通過(guò)與董事會(huì)的契約關(guān)系獲得授權(quán)。為了保證公司決策的科學(xué)性和高效性，并形成相互制衡的機(jī)制，董事長(zhǎng)與總經(jīng)理兩個(gè)職務(wù)應(yīng)該是分開(kāi)的。

    當(dāng)然，在公司實(shí)際運(yùn)作中，董事長(zhǎng)和總經(jīng)理是否分開(kāi)可視具體情況而定，一般情況下取決于公司的規(guī)模，以及資本市場(chǎng)（尤其是控制權(quán)市場(chǎng)）和職業(yè)經(jīng)理人的發(fā)育程度。當(dāng)公司規(guī)模較小時(shí)，兩職合一可以提高決策效率；當(dāng)資本市場(chǎng)和職業(yè)經(jīng)理人發(fā)育成熟時(shí)，來(lái)自這兩個(gè)市場(chǎng)的強(qiáng)大的約束力量足以讓同時(shí)擔(dān)任董事長(zhǎng)職務(wù)的總經(jīng)理實(shí)現(xiàn)自我約束。但是，即使兩職是合一的，在行使職權(quán)時(shí)也必須明確當(dāng)時(shí)所處的角色，這樣可以保證董事會(huì)和經(jīng)理層兩個(gè)權(quán)力主體的協(xié)調(diào)與相互制衡。當(dāng)公司規(guī)模較大時(shí)，董事長(zhǎng)和總經(jīng)理則必須分開(kāi)，因?yàn)榇藭r(shí)二者代表的是更大的群體，二者合一會(huì)加大彼此的沖突。當(dāng)資本市場(chǎng)和職業(yè)經(jīng)理人發(fā)育不成熟時(shí)，由于來(lái)自這兩個(gè)市場(chǎng)的對(duì)經(jīng)理人的約束力量偏弱，同時(shí)擔(dān)任董事長(zhǎng)的總經(jīng)理的權(quán)力就會(huì)被放大，或者說(shuō)，總經(jīng)理侵害股東等利益相關(guān)者利益的可能性就會(huì)加大。因此，這時(shí)兩個(gè)職務(wù)也必須分開(kāi)?？傊?，無(wú)論董事長(zhǎng)與總經(jīng)理的職位是否分開(kāi)，董事長(zhǎng)與總經(jīng)理的職權(quán)都要分開(kāi)，應(yīng)各負(fù)其責(zé)。董事長(zhǎng)和總經(jīng)理是否兼任的原則是權(quán)責(zé)明確以及公司決策的科學(xué)性和效率性。

    那么，公司治理是如何演化為行政治理的？這與對(duì)公司治理的錯(cuò)誤認(rèn)識(shí)有關(guān)，也許還存在著故意認(rèn)知錯(cuò)誤。行政治理實(shí)際上是沿用政府權(quán)力機(jī)構(gòu)的“一把手”觀念來(lái)治理公司。“一把手”被視作公司治理的核心，而董事長(zhǎng)經(jīng)常被作為“一把手”的不二人選；總經(jīng)理則是董事長(zhǎng)屬下的“二把手”，甚至干脆由董事長(zhǎng)直接兼任總經(jīng)理，即使不兼任，總經(jīng)理的目標(biāo)也是“升任”董事長(zhǎng)。這種“一把手”觀念使得規(guī)范的公司治理變得扭曲，甚至成為董事長(zhǎng)和總經(jīng)理之間矛盾的根源。本來(lái)，獨(dú)立董事是可以在一定程度上化解這種矛盾的。然而，獨(dú)立董事由于缺乏資本市場(chǎng)的支撐，在客觀上和主觀上都難以做到獨(dú)立。加之獨(dú)立董事人數(shù)太少，公司設(shè)立獨(dú)立董事只滿足于證監(jiān)會(huì)的1/3的要求（2009年，全部上市公司獨(dú)立董事比例平均只有36%），這更進(jìn)一步加劇了獨(dú)立董事的非獨(dú)立性。因此，公司治理的行政化也就在所難免了。

    近些年接連發(fā)生的公司舞弊丑聞，在很大程度上其實(shí)就是董事會(huì)（董事長(zhǎng)）和經(jīng)理層（總經(jīng)理）兩個(gè)角色混同的結(jié)果，本來(lái)的監(jiān)督和授權(quán)關(guān)系變成了利益共同體關(guān)系。在這些丑聞中，我們不難發(fā)現(xiàn)，或者總經(jīng)理和董事長(zhǎng)合二為一，權(quán)力過(guò)大；或者在董事會(huì)中，經(jīng)理層占據(jù)多數(shù)席位，而董事長(zhǎng)也自認(rèn)為是職業(yè)經(jīng)理人。在這種情況下，董事長(zhǎng)顯然就不再是股東的代理人，而演變?yōu)榈湫偷淖非笞陨砝娴慕?jīng)理人。

    以國(guó)美電器陳黃之爭(zhēng)為例。在2010年12月17日國(guó)美董事會(huì)改組之前，來(lái)自經(jīng)理層的執(zhí)行董事人數(shù)多達(dá)五人，由于貝恩資本的三名董事是由陳曉主導(dǎo)下的董事會(huì)推翻股東決議而進(jìn)入的，加之獨(dú)立董事的沉默（實(shí)際上是不獨(dú)立的一種表現(xiàn)），因此可以說(shuō)，國(guó)美董事會(huì)是由經(jīng)理層完全控制的。在經(jīng)理層控制下，很難想象，他們會(huì)真正代表股東利益，由此產(chǎn)生股東和經(jīng)理層的矛盾是必然的。

    如何減少公司舞弊？公司舞弊曝光后，人們往往歸因于高管的貪婪和無(wú)恥。無(wú)疑，高管的貪婪是公司舞弊的推動(dòng)力。但事實(shí)上，個(gè)體的貪婪不能成為公司舞弊的借口，真正引起公司舞弊的是公司治理制度的缺陷，更進(jìn)一步說(shuō)，就是公司治理的官僚化。個(gè)體的貪婪只是經(jīng)濟(jì)人的本性，在面對(duì)豐厚利得時(shí)，貪婪永遠(yuǎn)是理性經(jīng)濟(jì)人的最優(yōu)選擇。真正使這些經(jīng)濟(jì)人偏離正軌、鋌而走險(xiǎn)的，是人們對(duì)預(yù)期非法利得與懲戒風(fēng)險(xiǎn)的權(quán)衡，而這種權(quán)衡最終取決于公司治理制度的完善與否。因此，要從根本上杜絕公司舞弊，最關(guān)鍵的是要完善公司治理制度，首先需要分清何者是治理主體，何者是治理客體。股東大會(huì)和董事會(huì)毫無(wú)疑問(wèn)是治理主體，經(jīng)理層則是治理客體，二者絕不能混同。其次要提高公司舞弊行為被發(fā)現(xiàn)的概率，加大對(duì)公司舞弊的懲罰力度，而這一點(diǎn)又是以治理主體和治理客體的區(qū)分作為前提的。