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下載手機APP 2021年3月15日召開的中央財經(jīng)委員會第九次會議指出，“‘十四五’是碳達峰的關(guān)鍵期、窗口期”“要完善綠色低碳政策和市場體系”“加快推進碳排放權(quán)交易”。碳排放權(quán)交易市場是實現(xiàn)碳達峰目標(biāo)的重要抓手。相較于行政手段，碳排放權(quán)交易市場不僅可以控制碳排放總量，還能通過市場價格信號調(diào)節(jié)優(yōu)化碳資源配置，以較低的社會成本實現(xiàn)較好的碳減排效果。
國際實踐表明，碳排放權(quán)交易市場的健康發(fā)展離不開完善的稅收制度與政策體系作保障。我國從2011年開始建設(shè)碳排放權(quán)交易市場，在促進碳減排方面取得了不錯的效果。但是，現(xiàn)階段我國針對碳排放權(quán)交易的稅收政策尚不明確，不利于碳排放權(quán)交易市場的發(fā)展和碳達峰目標(biāo)的實現(xiàn)。本文試圖通過深入考察和總結(jié)促進碳排放權(quán)交易市場健康發(fā)展稅收政策的國際經(jīng)驗，提出完善我國碳排放權(quán)交易市場稅收政策的建議，以促進碳達峰目標(biāo)的實現(xiàn)。
一、稅收政策促進碳排放權(quán)交易市場健康發(fā)展的理論分析
碳排放權(quán)交易源于經(jīng)濟學(xué)家Dales(1968)提出的排污權(quán)交易，是指政府將碳排放權(quán)按一定規(guī)則分配給企業(yè)，企業(yè)根據(jù)自身碳排放需求進行交易，實現(xiàn)資源配置的帕累托最優(yōu)。稅收作為政府宏觀調(diào)控的重要手段，對提高碳排放權(quán)交易市場流動性、保障碳排放主體稅負(fù)公平、推動國際氣候合作具有重要作用。
第一，有利于提高碳排放權(quán)交易市場流動性。碳排放權(quán)交易主要包括取得、持有、出售和注銷等環(huán)節(jié)，涉及政府、控排企業(yè)、投資人、碳排放權(quán)交易中心等多方利益主體。在我國現(xiàn)行稅收制度下，各環(huán)節(jié)和各利益主體涉及不同的稅收。完善的稅收政策將有助于各利益主體清晰預(yù)測碳排放權(quán)交易成本，做好自身生產(chǎn)經(jīng)營或碳排放權(quán)的交易、投資決策。同時，碳排放權(quán)交易市場的健康發(fā)展離不開社會投資者的積極參與。完善的稅收政策可以有效發(fā)揮激勵作用，引導(dǎo)和撬動更多社會資本積極參與碳排放權(quán)交易，從而提高碳排放權(quán)交易市場的成交量，充分發(fā)揮碳排放權(quán)交易市場對碳減排的作用。
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第二，有利于保障碳排放主體稅負(fù)公平。碳排放對人類賴以生存的環(huán)境產(chǎn)生了明顯的負(fù)外部性。按照“污染者付費”和稅收公平原則，碳排放主體應(yīng)按其排放量的多少承擔(dān)相應(yīng)的稅費負(fù)擔(dān)。碳排放主體稅負(fù)公平可以促進企業(yè)積極提高能源利用效率，持續(xù)降低碳排放強度，構(gòu)建公平競爭的市場。當(dāng)前，我國重點排放行業(yè)之外的行業(yè)與大量中小企業(yè)等游離在碳排放權(quán)交易市場之外，不利于我國實現(xiàn)碳達峰目標(biāo)。因此，運用稅收政策保障碳排放主體稅負(fù)公平，對碳排放權(quán)交易市場資源合理配置作用的有效發(fā)揮具有重要意義。
第三，有利于推動國際氣候合作。歐盟2021年3月通過了碳邊境調(diào)節(jié)機制方案，以解決可能的碳泄漏問題。碳邊境調(diào)節(jié)機制的出臺對我國進出口將產(chǎn)生深遠影響，有可能提高我國出口至歐盟國家商品的稅收負(fù)擔(dān)，降低我國出口商品的競爭力。碳排放權(quán)交易系統(tǒng)的二氧化碳價格包含稅收成本，若能夠有效反映我國企業(yè)二氧化碳排放所承擔(dān)的成本，將成為我國與歐盟談判的重要依據(jù)。因此，明確統(tǒng)一的碳排放權(quán)交易市場稅收政策就顯得尤為重要。同時，增值稅等國內(nèi)稅收制度如何與歐盟碳邊境調(diào)節(jié)機制銜接與協(xié)調(diào)以推進碳減排是一項重要內(nèi)容。
二、碳排放權(quán)交易市場稅收政策的國際經(jīng)驗
(一)歐盟經(jīng)驗
歐盟碳排放權(quán)交易體系(EuropeanUnionEmissionTradingScheme，EUETS)是全球第一個跨國二氧化碳排放權(quán)交易機制，目前已成為各國建設(shè)碳排放權(quán)交易市場的參考。EUETS發(fā)展情況如表1(略)所示。
1.歐盟碳排放權(quán)交易市場的稅收制度。
(1)碳排放權(quán)的性質(zhì)認(rèn)定。碳排放權(quán)的性質(zhì)認(rèn)定決定著其相關(guān)的稅務(wù)處理方式。歐盟各成員國基于國際財務(wù)報告準(zhǔn)則并結(jié)合各國實際對碳排放權(quán)資產(chǎn)屬性的認(rèn)定主要有金融資產(chǎn)、存貨和無形資產(chǎn)三種。具體而言，塞浦路斯、西班牙、意大利、波蘭、芬蘭等十余個成員國將碳排放權(quán)認(rèn)定為無形資產(chǎn)或金融資產(chǎn)，奧地利、德國、法國等成員國將碳排放權(quán)認(rèn)定為存貨。
(2)碳排放權(quán)交易的流轉(zhuǎn)稅制度和所得稅制度。在增值稅方面，碳排放權(quán)分配環(huán)節(jié)的稅務(wù)處理，根據(jù)企業(yè)取得碳排放權(quán)方式的不同而不同。若企業(yè)免費取得碳排放權(quán)，大多成員國對此不作任何稅務(wù)處理;若企業(yè)有償取得碳排放權(quán)(取得方式通常為拍賣)，歐盟增值稅委員會經(jīng)過多次討論已達成了共識，對拍賣機構(gòu)作為賣方提供的應(yīng)稅服務(wù)征收增值稅。關(guān)于碳排放權(quán)交易環(huán)節(jié)的增值稅稅務(wù)處理。根據(jù)歐盟增值稅指令，碳排放權(quán)轉(zhuǎn)讓為增值稅應(yīng)稅服務(wù)，并不屬于增值稅免稅范圍。2018年，歐盟的《金融工具市場指令》將碳排放權(quán)現(xiàn)貨歸為金融工具，但明確該規(guī)定僅限于法律層面，碳排放權(quán)并不適用金融資產(chǎn)交易的免稅規(guī)定，即碳排放權(quán)交易需繳納增值稅。在增值稅征管方面，除塞浦路斯外，歐盟各成員國均按照服務(wù)供應(yīng)采取逆向征收機制征收。
在企業(yè)所得稅方面，歐盟各成員國企業(yè)轉(zhuǎn)讓碳排放權(quán)取得的收入需要并入應(yīng)納稅所得額繳稅。但由于對碳排放權(quán)的資產(chǎn)屬性認(rèn)定不同，各成員國碳排放權(quán)的計稅基礎(chǔ)不同，稅務(wù)處理有所差別。在認(rèn)定碳排放權(quán)為存貨的成員國，企業(yè)轉(zhuǎn)讓碳排放權(quán)獲得的收入屬于營業(yè)利潤，用企業(yè)納稅年度總收入扣除可扣減的成本費用進行納稅;在認(rèn)定碳排放權(quán)為無形資產(chǎn)的成員國，企業(yè)轉(zhuǎn)讓或處置碳排放權(quán)獲得的收入屬于資本利得，用轉(zhuǎn)讓或處置資產(chǎn)的收入扣除成本、處置資產(chǎn)的相關(guān)費用和增益費用進行納稅，并進行無形資產(chǎn)攤銷。此外，購入碳排放權(quán)企業(yè)所得稅稅前扣除的環(huán)節(jié)和方式也不同。將碳排放權(quán)認(rèn)定為存貨的成員國，在購入時即進行稅前扣除;在碳排放權(quán)認(rèn)定為無形資產(chǎn)的成員國中，大部分在實際履約時按其歷史成本進行稅前扣除，少數(shù)則采取分期攤銷的方式進行稅前扣除。
2.歐盟促進碳排放權(quán)交易市場健康發(fā)展的稅收政策。
(1)提高碳排放權(quán)交易市場流動性的稅收政策。因碳排放權(quán)交易市場啟動初期，企業(yè)一般以無償方式取得碳排放配額，且配額比較充裕，碳價較低，企業(yè)開展碳排放權(quán)交易動力不大。為了推進企業(yè)積極開展碳排放權(quán)交易，各成員國開征二氧化硫稅、能源稅等提高碳排放成本，引導(dǎo)企業(yè)加強對碳排放的管控與治理。比如：瑞典開征二氧化硫稅，根據(jù)政府治理二氧化硫的邊際費用確認(rèn)該稅種的稅率;法國對除汽車燃料外的其他能源產(chǎn)品征收能源稅;德國對汽車燃料、燃燒用油、天然氣和電能等主要燃料或能源征收能源稅。
(2)保障碳排放主體稅負(fù)公平的稅收政策。因碳排放權(quán)交易市場只覆蓋一部分碳排放企業(yè)，為保障企業(yè)間稅負(fù)公平，各成員國紛紛開征碳稅。歐盟的碳稅政策主要分為兩個階段。第一階段是歐盟尚未引入碳排放權(quán)交易機制前。二十世紀(jì)九十年代初期，芬蘭、丹麥、瑞典、挪威、荷蘭等率先引入了碳稅;2000年前后，斯洛文尼亞、拉脫維亞、愛沙尼亞相繼開征碳稅。第二階段是2005年歐盟啟動碳排放權(quán)交易機制后。已經(jīng)開征碳稅的成員國開始將碳稅與碳排放權(quán)交易機制相結(jié)合，將碳稅作為碳排放權(quán)交易機制的補充，實現(xiàn)了二者的良性互動。以瑞典為例，1991年該國開征碳稅，根據(jù)所有燃料(生物燃料和泥煤除外)的二氧化碳排放量征收，并且稅率不斷提高。但自加入EUETS后，瑞典對EUETS涵蓋的碳排放行業(yè)自2011年起免征碳稅，對未涵蓋行業(yè)的取暖用化石燃料自2015年起征收碳稅。還有部分成員國，如法國、愛爾蘭、葡萄牙等陸續(xù)引入碳稅。
3.歐盟碳排放權(quán)交易市場的國際協(xié)調(diào)。
為了激勵貿(mào)易行業(yè)按照《巴黎協(xié)定》的目標(biāo)實現(xiàn)脫碳，也為了避免因大力減緩氣候變化而導(dǎo)致歐盟企業(yè)面臨不公平競爭，2021年3月歐盟通過了碳邊境調(diào)節(jié)機制議案，將于2023年開始實行。該機制涵蓋電力和能源密集型工業(yè)，例如水泥、鋼鐵、鋁、煉油、造紙、化工等，旨在確保進口商品價格能更準(zhǔn)確反映其含碳量，作為解決碳泄漏風(fēng)險的替代措施。歐盟碳邊境調(diào)節(jié)機制主要有四個關(guān)鍵目標(biāo)：限制碳泄漏;防止國內(nèi)產(chǎn)業(yè)競爭力下降;鼓勵外國貿(mào)易伙伴和外國生產(chǎn)者采取與歐盟相當(dāng)或等同的措施;收益用于資助清潔技術(shù)創(chuàng)新和基礎(chǔ)設(shè)施現(xiàn)代化，或用作國際氣候融資。
(二)美國經(jīng)驗
與歐盟不同，美國尚未建立起全國統(tǒng)一的碳排放權(quán)交易市場，主要建立了區(qū)域性碳排放權(quán)交易市場，包括區(qū)域溫室氣體交易計劃和加利福尼亞州碳排放權(quán)交易市場。
美國東北部及大西洋沿岸中部的10個州成立的區(qū)域性應(yīng)對氣候變化合作組織，2009年啟動了區(qū)域溫室氣體交易計劃，建立了美國第一個以市場為基礎(chǔ)的強制性減排體系，推動清潔能源經(jīng)濟發(fā)展并創(chuàng)造綠色就業(yè)機會。2012年，加利福尼亞州碳排放權(quán)交易市場正式啟動，并在2014年與加拿大魁北克省碳排放權(quán)交易市場進行了連接。區(qū)域溫室氣體交易計劃與加利福尼亞州碳排放權(quán)交易市場二者的發(fā)展模式存在一定差異(詳見表2，略)，但均有較高的市場化程度。特別是區(qū)域溫室氣體交易計劃，自啟動以來，碳排放權(quán)的初始分配就采取有償拍賣的方式，在碳排放權(quán)拍賣和投資方面積累了豐富的經(jīng)驗。
1.美國碳排放權(quán)交易市場的稅收制度。
(1)碳排放權(quán)的性質(zhì)認(rèn)定。關(guān)于碳排放權(quán)應(yīng)認(rèn)定為何種資產(chǎn)，美國尚未形成共識。美國聯(lián)邦能源管制委員會和財務(wù)會計準(zhǔn)則委員會對企業(yè)實踐產(chǎn)生了較大的影響。美國聯(lián)邦能源管制委員會秉持“存貨觀”，提出了一種基于成本的將碳排放配額視為存貨的凈額處理方法。他們建議設(shè)立“配額存貨”與“配額抵銷”兩種新的存貨科目，分別計入購買的配額及價格。美國聯(lián)邦能源管制委員會認(rèn)為使用新科目可以避免使用既有科目可能產(chǎn)生的對配額的本質(zhì)偏見，方便對碳排放配額交易和使用的合法性審查。而美國財務(wù)會計準(zhǔn)則委員會則認(rèn)為，配額與負(fù)債的計量應(yīng)保持一致并在初始以及后續(xù)計量中都采用公允價值模式。截止目前，該項研究尚未取得突破性進展。就現(xiàn)有美國碳會計理論研究而言，將碳排放權(quán)確認(rèn)為存貨的觀點較為主流(孫永堯，2017)。實踐中大部分參與碳排放權(quán)交易的企業(yè)都將碳排放權(quán)記入“存貨”科目，但也有少數(shù)企業(yè)將碳排放權(quán)作為“無形資產(chǎn)”核算。
(2)碳排放權(quán)交易的流轉(zhuǎn)稅制度和所得稅制度。美國的流轉(zhuǎn)稅主要包括銷售稅和使用稅(以下簡稱“銷售稅”)及消費稅。美國銷售稅是一個地方稅，征稅范圍由各州自行決定，但基本一致，涵蓋零售環(huán)節(jié)提供的貨物和部分服務(wù)。因碳排放配額不是有形資產(chǎn)，也不經(jīng)有形媒介轉(zhuǎn)讓，不屬于美國銷售稅中貨物的范疇。而對于應(yīng)稅服務(wù)，各州規(guī)定不一，實施區(qū)域溫室氣體交易計劃的10個州和加利福尼亞州并未將碳排放權(quán)交易視為應(yīng)稅服務(wù)。因此，對企業(yè)碳排放權(quán)交易取得的相關(guān)收益，各州和地方政府并未作出征收銷售稅的規(guī)定。同時，美國各州并未將碳排放配額列入消費稅征稅范圍。因此，在美國，碳排放權(quán)交易無須繳納流轉(zhuǎn)稅。
在企業(yè)所得稅方面，企業(yè)碳排放權(quán)交易過程中產(chǎn)生的收益或損失，按美國現(xiàn)行稅法匯總計算繳納聯(lián)邦和州企業(yè)所得稅。根據(jù)碳排放權(quán)性質(zhì)認(rèn)定不同，稅基大小有所區(qū)別。如果將碳排放權(quán)計入“存貨”，一般不需要調(diào)整計稅基礎(chǔ)，只需在出售或消耗時將其轉(zhuǎn)入企業(yè)成本費用;如果將碳排放權(quán)計為無形資產(chǎn)，則以公允價值計量，持有期間需考慮無形資產(chǎn)的攤銷問題。稅率方面，特朗普稅改將聯(lián)邦企業(yè)所得稅稅率從八級累進稅率降低為單一稅率21%;州層面，各州稅率有所不同。加利福尼亞州實行8.84%的單一企業(yè)所得稅稅率;實施區(qū)域溫室氣體交易計劃的10個州中有7個州實行單一的企業(yè)所得稅稅率，范圍從6.5%～8.7%不等，3個州(新澤西州、佛蒙特州、緬因州)實行累進稅率?？傮w上看，加利福尼亞州和實施區(qū)域溫室氣體交易計劃的10個州企業(yè)所得稅稅率水平較高，也并未給予特殊的優(yōu)惠與補貼。但是這些州經(jīng)濟發(fā)展水平較高，企業(yè)的稅負(fù)承受能力較強。
2.美國促進碳排放權(quán)交易市場健康發(fā)展的稅收政策。
(1)提高碳排放權(quán)交易市場流動性的稅收政策。不同于歐盟，美國提高碳排放權(quán)交易市場流動性的稅收政策主要由各州制定。一是靈活設(shè)置碳排放初始配額總量。區(qū)域溫室氣體交易計劃運行中曾因碳排放初始配額總量過剩造成市場價格低迷、活躍度低，后來對碳排放初始配額總量設(shè)置進行了改革，極大地縮減了配額供應(yīng)來激活市場。二是出臺節(jié)能減排相關(guān)稅收政策。例如，加利福尼亞州征收的燃料稅包括飛機燃料稅、機動車燃油稅、燃料使用稅、柴油稅，提高了碳排放成本，促進企業(yè)積極參加碳排放權(quán)交易。三是采取稅收優(yōu)惠政策。通過給予稅收減免優(yōu)惠，降低新能源開發(fā)利用成本，激勵企業(yè)減少碳排放并將富余的碳排放配額用于碳排放權(quán)交易以獲取收益。如對滿足條件的可再生能源項目給予稅收優(yōu)惠，包括用于商業(yè)和住宅項目的太陽能投資稅收抵免和風(fēng)能稅收抵免;設(shè)立“生物質(zhì)柴油稅收抵免”條款，規(guī)定生物質(zhì)柴油或可再生柴油每加侖享受1美元的稅收抵免，鼓勵替代能源的開發(fā)利用等。四是建立碳價調(diào)控機制。區(qū)域溫室氣體交易計劃和加利福尼亞州碳排放權(quán)交易市場形成了一系列完備的碳價調(diào)控機制，比如成本控制儲備機制、拍賣保留價格、價格安全閥機制等，對增強市場流動性具有重要意義。
(2)保障碳排放主體稅負(fù)公平的稅收政策。如前所述，美國的區(qū)域溫室氣體交易計劃和加利福尼亞州碳排放權(quán)交易市場僅覆蓋部分行業(yè)，仍有大量的碳排放主體并未被覆蓋。對碳排放權(quán)交易市場無法覆蓋的領(lǐng)域，美國也開始嘗試建立碳稅制度，并于近年提上日程。2019年美國眾議院提出《能源創(chuàng)新和碳紅利法案》，建議對排放溫室氣體的燃料征收碳排放稅。為了緩解該稅對消費者尤其是低收入家庭的沖擊，美國將設(shè)立碳排放稅的信托基金，將稅收收入存入基金，并作為股利支付給美國公民和合法居民。該法案是美國碳稅制度建設(shè)的重要一步，但碳稅與美國目前稅制如何協(xié)調(diào)尚未達成共識。
3.美國碳排放權(quán)交易市場的國際協(xié)調(diào)。
美國尚未實施碳邊境調(diào)節(jié)機制，但拜登政府非常關(guān)注氣候變化議題。拜登政府表示要對那些“未能履行氣候和環(huán)境義務(wù)”國家的商品征收“費用”，并且在適當(dāng)?shù)那闆r下將與致力于應(yīng)對氣候變化的盟友和伙伴合作，對來自應(yīng)對氣候變化不夠積極的國家的進口產(chǎn)品征收“碳邊境稅”或“碳邊境調(diào)節(jié)稅”，以保障美國本土企業(yè)的競爭力，防止碳泄漏。由于美國實施碳邊境稅還存在一定的現(xiàn)實阻礙，比如碳稅制度并未建立、碳定價難以統(tǒng)一計算以及可能產(chǎn)生的不利影響等，短期內(nèi)推行還面臨較大挑戰(zhàn)。但從美國政府的態(tài)度看，未來碳邊境稅的實施具有較大的可能性。
(三)歐盟、美國經(jīng)驗的共性特點
從國際實踐看，促進碳排放權(quán)交易市場健康發(fā)展的稅收政策具有以下特點：
第一，注重企業(yè)的負(fù)擔(dān)能力。對控排企業(yè)而言，節(jié)能減排需要投入大量的資源，參加碳排放權(quán)交易需繳納相關(guān)稅費，特別是以拍賣形式取得碳排放配額進一步提高了碳排放成本。但是各國在制定碳排放權(quán)交易稅收政策時都考慮了企業(yè)的負(fù)擔(dān)水平，較好地體現(xiàn)了稅收的支付能力原則。歐盟碳排放權(quán)交易市場發(fā)展始終堅持主要以免費方式發(fā)放配額，并且大部分成員國在分配配額階段并不作稅務(wù)處理，大大減輕了企業(yè)的交易成本和遵從成本。而美國區(qū)域溫室氣體交易計劃和加利福尼亞州碳排放權(quán)交易市場雖然在初始階段采取有償拍賣方式分配配額，控排企業(yè)碳排放成本較高，但仍然是綜合考慮了企業(yè)的實際負(fù)擔(dān)能力。因為美國沒有增值稅，加之區(qū)域溫室氣體交易計劃和加利福尼亞州啟動碳排放權(quán)交易市場時的人均生產(chǎn)總值水平均遠高于美國人均生產(chǎn)總值水平，企業(yè)具備了很好的稅收負(fù)擔(dān)能力，遵從成本并不大。
第二，政策清晰明確。碳排放權(quán)作為一種特殊的交易標(biāo)的，其資產(chǎn)屬性的明確至關(guān)重要。盡管歐盟各成員國和美國各州在理論上并沒有達成共識，但均根據(jù)本國或本州實際情況明確了碳排放權(quán)的資產(chǎn)性質(zhì)和稅收政策，為碳排放權(quán)交易奠定了良好的稅收制度基礎(chǔ)。
第三，碳稅與碳排放權(quán)交易協(xié)調(diào)配合。碳稅因其覆蓋范圍廣，征收便利，在實踐中得到了較為廣泛的應(yīng)用。歐盟部分成員國將碳稅與碳排放權(quán)交易市場互為補充，保障碳排放主體的稅收公平，促進碳排放權(quán)交易，推進碳減排。
第四，注重合理的稅收優(yōu)惠。各國注重發(fā)揮碳稅雙重紅利效應(yīng)，且出臺了一些碳減排優(yōu)惠政策。如英國開征氣候變化稅時降低了由雇主繳納的國民社會保險稅稅率，盡可能不影響企業(yè)的競爭力。
第五，加強國家間的碳邊境協(xié)調(diào)。歐盟與美國都很關(guān)注國家間的碳邊境協(xié)調(diào)，注重解決納入碳排放權(quán)交易市場企業(yè)的全球競爭力和碳泄漏問題。
三、促進我國碳排放權(quán)交易市場健康發(fā)展的稅收政策建議
健全的稅收政策對碳排放權(quán)交易市場的平穩(wěn)運行和健康發(fā)展具有重要意義。借鑒歐盟和美國的經(jīng)驗，立足本國國情，本文提出以下建議。
(一)應(yīng)遵循的原則
1.合理稅收負(fù)擔(dān)原則。“十四五”是我國實現(xiàn)碳達峰目標(biāo)的關(guān)鍵時期。盡管我國實現(xiàn)碳達峰目標(biāo)的壓力較大，但在運用稅收杠桿激勵企業(yè)降低碳排放時仍要注意企業(yè)的承受能力。特別是碳排放權(quán)交易涉及多個環(huán)節(jié)和多方利益主體，涉及稅種較多且稅務(wù)處理較為復(fù)雜，要注意明晰稅收政策，避免對企業(yè)行為造成扭曲，影響碳排放權(quán)交易市場的發(fā)展進程。
2.稅收公平原則。稅收公平是一項基本的課稅原則。出于管理效率考慮，我國碳排放權(quán)交易市場主要覆蓋溫室氣體重點排放行業(yè)。這意味著非重點排放行業(yè)的企業(yè)游離在碳排放權(quán)交易市場之外，且不需為排放溫室氣體繳稅，這將影響碳排放經(jīng)濟主體間的稅負(fù)公平。實踐中各國出臺了碳稅等稅收政策，我國可考慮適時開征碳稅或在現(xiàn)行環(huán)境保護稅框架下增加二氧化碳稅目，構(gòu)建碳排放主體稅負(fù)公平的市場，有效發(fā)揮碳排放交易機制的資源配置功能。
(二)促進碳排放權(quán)交易市場健康發(fā)展的稅收政策建議
1.明晰碳排放權(quán)課稅性質(zhì)。碳排放權(quán)作為一種特殊的交易標(biāo)的，其屬性決定企業(yè)的納稅義務(wù)，是課稅的基礎(chǔ)。但我國各地稅務(wù)處理存在較大差異?？紤]到我國碳排放權(quán)交易市場尚處于發(fā)展初期，應(yīng)盡可能減少征稅帶來的不利影響，建議加強稅收制度與會計制度的協(xié)調(diào)配合，現(xiàn)階段可考慮根據(jù)涉稅主體來確認(rèn)碳排放配額的性質(zhì)，將控排企業(yè)的碳排放配額確認(rèn)為“無形資產(chǎn)”，將機構(gòu)投資者的碳排放配額確認(rèn)為“金融資產(chǎn)”，簡化稅務(wù)處理，促進企業(yè)積極參與碳排放權(quán)交易。
2.完善碳排放權(quán)交易的稅收政策。在碳排放配額初始分配階段，對企業(yè)無償取得的配額，建議不作稅務(wù)處理;對企業(yè)有償取得的配額，關(guān)鍵是做好碳排放配額取得成本的扣除。建議增值稅考慮差額征稅的方式，用碳排放配額購買成本抵減銷售收入，減輕納稅人負(fù)擔(dān)。關(guān)于碳排放權(quán)的計稅周期，建議與企業(yè)其他業(yè)務(wù)的計稅周期一致，降低遵從成本。此外，建議盡快完善碳排放權(quán)交易市場中的另一種交易產(chǎn)品(核證自愿減排量)交易或置換所涉及的增值稅、所得稅、印花稅等政策，推進碳排放權(quán)交易市場的平穩(wěn)運行。
3.加強稅收引導(dǎo)與激勵提高碳排放權(quán)交易市場流動性。要鼓勵參與主體多元，給予投資者一定的稅收優(yōu)惠政策，吸引機構(gòu)和個人投資者參與碳排放權(quán)交易。進一步提高現(xiàn)行稅制的綠化程度，加大企業(yè)排放溫室氣體的成本，倒逼不同減排能力的企業(yè)積極參與碳排放權(quán)交易。鼓勵綠色低碳經(jīng)濟發(fā)展，出臺多層次、多形式的稅收優(yōu)惠，引導(dǎo)企業(yè)進行綠色低碳技術(shù)研發(fā)，如按低碳和高碳行業(yè)進行差別化增值稅制度安排，限制高碳行業(yè)的發(fā)展，鼓勵綠色低碳行業(yè)發(fā)展。
4.深化碳排放權(quán)交易稅收數(shù)據(jù)共享共用。當(dāng)前，全國碳排放權(quán)交易市場還處于發(fā)展初期，其健康發(fā)展需要多部門協(xié)調(diào)配合。應(yīng)加快碳排放權(quán)交易的稅務(wù)信息化建設(shè)，不斷完善大數(shù)據(jù)云平臺，加強數(shù)據(jù)資源開發(fā)利用，持續(xù)推進與有關(guān)部門信息系統(tǒng)互聯(lián)互通。深化碳排放權(quán)交易稅收數(shù)據(jù)共享共用，加強智能化碳排放權(quán)交易大數(shù)據(jù)分析，以準(zhǔn)確研判重點控排企業(yè)碳減排的進展和問題，針對性完善現(xiàn)行稅收制度，發(fā)揮稅收在碳減排治理中的基礎(chǔ)性、支柱性、保障性作用，為實現(xiàn)碳達峰提供有力支撐。
5.加強與國外碳邊境調(diào)節(jié)機制的協(xié)調(diào)配合。碳邊境調(diào)節(jié)是中國、美國、歐盟氣候合作的熱點議題。歐盟將于2023年實施碳邊境調(diào)節(jié)機制，對歐盟碳排放權(quán)交易市場覆蓋的進口商品實施碳定價。美國明確表示考慮將碳邊境調(diào)節(jié)稅納入貿(mào)易議程。為此，我國要加強氣候外交并積極參與世界貿(mào)易組織框架下的環(huán)境保護相關(guān)條款的談判，構(gòu)建與碳邊境調(diào)整機制銜接和協(xié)調(diào)的國內(nèi)稅收制度。應(yīng)進一步擴大碳定價的覆蓋范圍，考慮適當(dāng)時機針對排放溫室氣體但尚未納入碳排放權(quán)交易市場的行業(yè)和企業(yè)開征碳稅，建立起清晰的碳定價路線圖，促進國內(nèi)碳排放企業(yè)稅負(fù)公平，為與歐盟等就碳邊境調(diào)節(jié)機制實施方案對話創(chuàng)造有利條件。
(本文為節(jié)選，原文刊發(fā)于《稅務(wù)研究》2021年第8期。)
作者：馬海濤(中央財經(jīng)大學(xué)財政稅務(wù)學(xué)院)
劉金科(中央財經(jīng)大學(xué)財政稅務(wù)學(xué)院)稅務(wù)研究
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碳排放 權(quán)交易市場
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國際實踐表明，碳排放權(quán)交易市場的健康發(fā)展離不開完善的稅收制度與政策體系作保障。我國從2011年開始建設(shè)碳排放權(quán)交易市場，在促進碳減排方面取得了不錯的效果。但是，現(xiàn)階段我國針對碳排放權(quán)交易的稅收政策尚不明確，不利于碳排放權(quán)交易市場的發(fā)展和碳達峰目標(biāo)的實現(xiàn)。本文試圖通過深入考察和總結(jié)促進碳排放權(quán)交易市場健康發(fā)展稅收政策的國際經(jīng)驗，提出完善我國碳排放權(quán)交易市場稅收政策的建議，以促進碳達峰目標(biāo)的實現(xiàn)。
一、稅收政策促進碳排放權(quán)交易市場健康發(fā)展的理論分析
碳排放權(quán)交易源于經(jīng)濟學(xué)家Dales(1968)提出的排污權(quán)交易，是指政府將碳排放權(quán)按一定規(guī)則分配給企業(yè)，企業(yè)根據(jù)自身碳排放需求進行交易，實現(xiàn)資源配置的帕累托最優(yōu)。稅收作為政府宏觀調(diào)控的重要手段，對提高碳排放權(quán)交易市場流動性、保障碳排放主體稅負(fù)公平、推動國際氣候合作具有重要作用。
第一，有利于提高碳排放權(quán)交易市場流動性。碳排放權(quán)交易主要包括取得、持有、出售和注銷等環(huán)節(jié)，涉及政府、控排企業(yè)、投資人、碳排放權(quán)交易中心等多方利益主體。在我國現(xiàn)行稅收制度下，各環(huán)節(jié)和各利益主體涉及不同的稅收。完善的稅收政策將有助于各利益主體清晰預(yù)測碳排放權(quán)交易成本，做好自身生產(chǎn)經(jīng)營或碳排放權(quán)的交易、投資決策。同時，碳排放權(quán)交易市場的健康發(fā)展離不開社會投資者的積極參與。完善的稅收政策可以有效發(fā)揮激勵作用，引導(dǎo)和撬動更多社會資本積極參與碳排放權(quán)交易，從而提高碳排放權(quán)交易市場的成交量，充分發(fā)揮碳排放權(quán)交易市場對碳減排的作用。
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第二，有利于保障碳排放主體稅負(fù)公平。碳排放對人類賴以生存的環(huán)境產(chǎn)生了明顯的負(fù)外部性。按照“污染者付費”和稅收公平原則，碳排放主體應(yīng)按其排放量的多少承擔(dān)相應(yīng)的稅費負(fù)擔(dān)。碳排放主體稅負(fù)公平可以促進企業(yè)積極提高能源利用效率，持續(xù)降低碳排放強度，構(gòu)建公平競爭的市場。當(dāng)前，我國重點排放行業(yè)之外的行業(yè)與大量中小企業(yè)等游離在碳排放權(quán)交易市場之外，不利于我國實現(xiàn)碳達峰目標(biāo)。因此，運用稅收政策保障碳排放主體稅負(fù)公平，對碳排放權(quán)交易市場資源合理配置作用的有效發(fā)揮具有重要意義。
第三，有利于推動國際氣候合作。歐盟2021年3月通過了碳邊境調(diào)節(jié)機制方案，以解決可能的碳泄漏問題。碳邊境調(diào)節(jié)機制的出臺對我國進出口將產(chǎn)生深遠影響，有可能提高我國出口至歐盟國家商品的稅收負(fù)擔(dān)，降低我國出口商品的競爭力。碳排放權(quán)交易系統(tǒng)的二氧化碳價格包含稅收成本，若能夠有效反映我國企業(yè)二氧化碳排放所承擔(dān)的成本，將成為我國與歐盟談判的重要依據(jù)。因此，明確統(tǒng)一的碳排放權(quán)交易市場稅收政策就顯得尤為重要。同時，增值稅等國內(nèi)稅收制度如何與歐盟碳邊境調(diào)節(jié)機制銜接與協(xié)調(diào)以推進碳減排是一項重要內(nèi)容。
二、碳排放權(quán)交易市場稅收政策的國際經(jīng)驗
(一)歐盟經(jīng)驗
歐盟碳排放權(quán)交易體系(EuropeanUnionEmissionTradingScheme，EUETS)是全球第一個跨國二氧化碳排放權(quán)交易機制，目前已成為各國建設(shè)碳排放權(quán)交易市場的參考。EUETS發(fā)展情況如表1(略)所示。
1.歐盟碳排放權(quán)交易市場的稅收制度。
(1)碳排放權(quán)的性質(zhì)認(rèn)定。碳排放權(quán)的性質(zhì)認(rèn)定決定著其相關(guān)的稅務(wù)處理方式。歐盟各成員國基于國際財務(wù)報告準(zhǔn)則并結(jié)合各國實際對碳排放權(quán)資產(chǎn)屬性的認(rèn)定主要有金融資產(chǎn)、存貨和無形資產(chǎn)三種。具體而言，塞浦路斯、西班牙、意大利、波蘭、芬蘭等十余個成員國將碳排放權(quán)認(rèn)定為無形資產(chǎn)或金融資產(chǎn)，奧地利、德國、法國等成員國將碳排放權(quán)認(rèn)定為存貨。
(2)碳排放權(quán)交易的流轉(zhuǎn)稅制度和所得稅制度。在增值稅方面，碳排放權(quán)分配環(huán)節(jié)的稅務(wù)處理，根據(jù)企業(yè)取得碳排放權(quán)方式的不同而不同。若企業(yè)免費取得碳排放權(quán)，大多成員國對此不作任何稅務(wù)處理;若企業(yè)有償取得碳排放權(quán)(取得方式通常為拍賣)，歐盟增值稅委員會經(jīng)過多次討論已達成了共識，對拍賣機構(gòu)作為賣方提供的應(yīng)稅服務(wù)征收增值稅。關(guān)于碳排放權(quán)交易環(huán)節(jié)的增值稅稅務(wù)處理。根據(jù)歐盟增值稅指令，碳排放權(quán)轉(zhuǎn)讓為增值稅應(yīng)稅服務(wù)，并不屬于增值稅免稅范圍。2018年，歐盟的《金融工具市場指令》將碳排放權(quán)現(xiàn)貨歸為金融工具，但明確該規(guī)定僅限于法律層面，碳排放權(quán)并不適用金融資產(chǎn)交易的免稅規(guī)定，即碳排放權(quán)交易需繳納增值稅。在增值稅征管方面，除塞浦路斯外，歐盟各成員國均按照服務(wù)供應(yīng)采取逆向征收機制征收。
在企業(yè)所得稅方面，歐盟各成員國企業(yè)轉(zhuǎn)讓碳排放權(quán)取得的收入需要并入應(yīng)納稅所得額繳稅。但由于對碳排放權(quán)的資產(chǎn)屬性認(rèn)定不同，各成員國碳排放權(quán)的計稅基礎(chǔ)不同，稅務(wù)處理有所差別。在認(rèn)定碳排放權(quán)為存貨的成員國，企業(yè)轉(zhuǎn)讓碳排放權(quán)獲得的收入屬于營業(yè)利潤，用企業(yè)納稅年度總收入扣除可扣減的成本費用進行納稅;在認(rèn)定碳排放權(quán)為無形資產(chǎn)的成員國，企業(yè)轉(zhuǎn)讓或處置碳排放權(quán)獲得的收入屬于資本利得，用轉(zhuǎn)讓或處置資產(chǎn)的收入扣除成本、處置資產(chǎn)的相關(guān)費用和增益費用進行納稅，并進行無形資產(chǎn)攤銷。此外，購入碳排放權(quán)企業(yè)所得稅稅前扣除的環(huán)節(jié)和方式也不同。將碳排放權(quán)認(rèn)定為存貨的成員國，在購入時即進行稅前扣除;在碳排放權(quán)認(rèn)定為無形資產(chǎn)的成員國中，大部分在實際履約時按其歷史成本進行稅前扣除，少數(shù)則采取分期攤銷的方式進行稅前扣除。
2.歐盟促進碳排放權(quán)交易市場健康發(fā)展的稅收政策。
(1)提高碳排放權(quán)交易市場流動性的稅收政策。因碳排放權(quán)交易市場啟動初期，企業(yè)一般以無償方式取得碳排放配額，且配額比較充裕，碳價較低，企業(yè)開展碳排放權(quán)交易動力不大。為了推進企業(yè)積極開展碳排放權(quán)交易，各成員國開征二氧化硫稅、能源稅等提高碳排放成本，引導(dǎo)企業(yè)加強對碳排放的管控與治理。比如：瑞典開征二氧化硫稅，根據(jù)政府治理二氧化硫的邊際費用確認(rèn)該稅種的稅率;法國對除汽車燃料外的其他能源產(chǎn)品征收能源稅;德國對汽車燃料、燃燒用油、天然氣和電能等主要燃料或能源征收能源稅。
(2)保障碳排放主體稅負(fù)公平的稅收政策。因碳排放權(quán)交易市場只覆蓋一部分碳排放企業(yè)，為保障企業(yè)間稅負(fù)公平，各成員國紛紛開征碳稅。歐盟的碳稅政策主要分為兩個階段。第一階段是歐盟尚未引入碳排放權(quán)交易機制前。二十世紀(jì)九十年代初期，芬蘭、丹麥、瑞典、挪威、荷蘭等率先引入了碳稅;2000年前后，斯洛文尼亞、拉脫維亞、愛沙尼亞相繼開征碳稅。第二階段是2005年歐盟啟動碳排放權(quán)交易機制后。已經(jīng)開征碳稅的成員國開始將碳稅與碳排放權(quán)交易機制相結(jié)合，將碳稅作為碳排放權(quán)交易機制的補充，實現(xiàn)了二者的良性互動。以瑞典為例，1991年該國開征碳稅，根據(jù)所有燃料(生物燃料和泥煤除外)的二氧化碳排放量征收，并且稅率不斷提高。但自加入EUETS后，瑞典對EUETS涵蓋的碳排放行業(yè)自2011年起免征碳稅，對未涵蓋行業(yè)的取暖用化石燃料自2015年起征收碳稅。還有部分成員國，如法國、愛爾蘭、葡萄牙等陸續(xù)引入碳稅。
3.歐盟碳排放權(quán)交易市場的國際協(xié)調(diào)。
為了激勵貿(mào)易行業(yè)按照《巴黎協(xié)定》的目標(biāo)實現(xiàn)脫碳，也為了避免因大力減緩氣候變化而導(dǎo)致歐盟企業(yè)面臨不公平競爭，2021年3月歐盟通過了碳邊境調(diào)節(jié)機制議案，將于2023年開始實行。該機制涵蓋電力和能源密集型工業(yè)，例如水泥、鋼鐵、鋁、煉油、造紙、化工等，旨在確保進口商品價格能更準(zhǔn)確反映其含碳量，作為解決碳泄漏風(fēng)險的替代措施。歐盟碳邊境調(diào)節(jié)機制主要有四個關(guān)鍵目標(biāo)：限制碳泄漏;防止國內(nèi)產(chǎn)業(yè)競爭力下降;鼓勵外國貿(mào)易伙伴和外國生產(chǎn)者采取與歐盟相當(dāng)或等同的措施;收益用于資助清潔技術(shù)創(chuàng)新和基礎(chǔ)設(shè)施現(xiàn)代化，或用作國際氣候融資。
(二)美國經(jīng)驗
與歐盟不同，美國尚未建立起全國統(tǒng)一的碳排放權(quán)交易市場，主要建立了區(qū)域性碳排放權(quán)交易市場，包括區(qū)域溫室氣體交易計劃和加利福尼亞州碳排放權(quán)交易市場。
美國東北部及大西洋沿岸中部的10個州成立的區(qū)域性應(yīng)對氣候變化合作組織，2009年啟動了區(qū)域溫室氣體交易計劃，建立了美國第一個以市場為基礎(chǔ)的強制性減排體系，推動清潔能源經(jīng)濟發(fā)展并創(chuàng)造綠色就業(yè)機會。2012年，加利福尼亞州碳排放權(quán)交易市場正式啟動，并在2014年與加拿大魁北克省碳排放權(quán)交易市場進行了連接。區(qū)域溫室氣體交易計劃與加利福尼亞州碳排放權(quán)交易市場二者的發(fā)展模式存在一定差異(詳見表2，略)，但均有較高的市場化程度。特別是區(qū)域溫室氣體交易計劃，自啟動以來，碳排放權(quán)的初始分配就采取有償拍賣的方式，在碳排放權(quán)拍賣和投資方面積累了豐富的經(jīng)驗。
1.美國碳排放權(quán)交易市場的稅收制度。
(1)碳排放權(quán)的性質(zhì)認(rèn)定。關(guān)于碳排放權(quán)應(yīng)認(rèn)定為何種資產(chǎn)，美國尚未形成共識。美國聯(lián)邦能源管制委員會和財務(wù)會計準(zhǔn)則委員會對企業(yè)實踐產(chǎn)生了較大的影響。美國聯(lián)邦能源管制委員會秉持“存貨觀”，提出了一種基于成本的將碳排放配額視為存貨的凈額處理方法。他們建議設(shè)立“配額存貨”與“配額抵銷”兩種新的存貨科目，分別計入購買的配額及價格。美國聯(lián)邦能源管制委員會認(rèn)為使用新科目可以避免使用既有科目可能產(chǎn)生的對配額的本質(zhì)偏見，方便對碳排放配額交易和使用的合法性審查。而美國財務(wù)會計準(zhǔn)則委員會則認(rèn)為，配額與負(fù)債的計量應(yīng)保持一致并在初始以及后續(xù)計量中都采用公允價值模式。截止目前，該項研究尚未取得突破性進展。就現(xiàn)有美國碳會計理論研究而言，將碳排放權(quán)確認(rèn)為存貨的觀點較為主流(孫永堯，2017)。實踐中大部分參與碳排放權(quán)交易的企業(yè)都將碳排放權(quán)記入“存貨”科目，但也有少數(shù)企業(yè)將碳排放權(quán)作為“無形資產(chǎn)”核算。
(2)碳排放權(quán)交易的流轉(zhuǎn)稅制度和所得稅制度。美國的流轉(zhuǎn)稅主要包括銷售稅和使用稅(以下簡稱“銷售稅”)及消費稅。美國銷售稅是一個地方稅，征稅范圍由各州自行決定，但基本一致，涵蓋零售環(huán)節(jié)提供的貨物和部分服務(wù)。因碳排放配額不是有形資產(chǎn)，也不經(jīng)有形媒介轉(zhuǎn)讓，不屬于美國銷售稅中貨物的范疇。而對于應(yīng)稅服務(wù)，各州規(guī)定不一，實施區(qū)域溫室氣體交易計劃的10個州和加利福尼亞州并未將碳排放權(quán)交易視為應(yīng)稅服務(wù)。因此，對企業(yè)碳排放權(quán)交易取得的相關(guān)收益，各州和地方政府并未作出征收銷售稅的規(guī)定。同時，美國各州并未將碳排放配額列入消費稅征稅范圍。因此，在美國，碳排放權(quán)交易無須繳納流轉(zhuǎn)稅。
在企業(yè)所得稅方面，企業(yè)碳排放權(quán)交易過程中產(chǎn)生的收益或損失，按美國現(xiàn)行稅法匯總計算繳納聯(lián)邦和州企業(yè)所得稅。根據(jù)碳排放權(quán)性質(zhì)認(rèn)定不同，稅基大小有所區(qū)別。如果將碳排放權(quán)計入“存貨”，一般不需要調(diào)整計稅基礎(chǔ)，只需在出售或消耗時將其轉(zhuǎn)入企業(yè)成本費用;如果將碳排放權(quán)計為無形資產(chǎn)，則以公允價值計量，持有期間需考慮無形資產(chǎn)的攤銷問題。稅率方面，特朗普稅改將聯(lián)邦企業(yè)所得稅稅率從八級累進稅率降低為單一稅率21%;州層面，各州稅率有所不同。加利福尼亞州實行8.84%的單一企業(yè)所得稅稅率;實施區(qū)域溫室氣體交易計劃的10個州中有7個州實行單一的企業(yè)所得稅稅率，范圍從6.5%～8.7%不等，3個州(新澤西州、佛蒙特州、緬因州)實行累進稅率?？傮w上看，加利福尼亞州和實施區(qū)域溫室氣體交易計劃的10個州企業(yè)所得稅稅率水平較高，也并未給予特殊的優(yōu)惠與補貼。但是這些州經(jīng)濟發(fā)展水平較高，企業(yè)的稅負(fù)承受能力較強。
2.美國促進碳排放權(quán)交易市場健康發(fā)展的稅收政策。
(1)提高碳排放權(quán)交易市場流動性的稅收政策。不同于歐盟，美國提高碳排放權(quán)交易市場流動性的稅收政策主要由各州制定。一是靈活設(shè)置碳排放初始配額總量。區(qū)域溫室氣體交易計劃運行中曾因碳排放初始配額總量過剩造成市場價格低迷、活躍度低，后來對碳排放初始配額總量設(shè)置進行了改革，極大地縮減了配額供應(yīng)來激活市場。二是出臺節(jié)能減排相關(guān)稅收政策。例如，加利福尼亞州征收的燃料稅包括飛機燃料稅、機動車燃油稅、燃料使用稅、柴油稅，提高了碳排放成本，促進企業(yè)積極參加碳排放權(quán)交易。三是采取稅收優(yōu)惠政策。通過給予稅收減免優(yōu)惠，降低新能源開發(fā)利用成本，激勵企業(yè)減少碳排放并將富余的碳排放配額用于碳排放權(quán)交易以獲取收益。如對滿足條件的可再生能源項目給予稅收優(yōu)惠，包括用于商業(yè)和住宅項目的太陽能投資稅收抵免和風(fēng)能稅收抵免;設(shè)立“生物質(zhì)柴油稅收抵免”條款，規(guī)定生物質(zhì)柴油或可再生柴油每加侖享受1美元的稅收抵免，鼓勵替代能源的開發(fā)利用等。四是建立碳價調(diào)控機制。區(qū)域溫室氣體交易計劃和加利福尼亞州碳排放權(quán)交易市場形成了一系列完備的碳價調(diào)控機制，比如成本控制儲備機制、拍賣保留價格、價格安全閥機制等，對增強市場流動性具有重要意義。
(2)保障碳排放主體稅負(fù)公平的稅收政策。如前所述，美國的區(qū)域溫室氣體交易計劃和加利福尼亞州碳排放權(quán)交易市場僅覆蓋部分行業(yè)，仍有大量的碳排放主體并未被覆蓋。對碳排放權(quán)交易市場無法覆蓋的領(lǐng)域，美國也開始嘗試建立碳稅制度，并于近年提上日程。2019年美國眾議院提出《能源創(chuàng)新和碳紅利法案》，建議對排放溫室氣體的燃料征收碳排放稅。為了緩解該稅對消費者尤其是低收入家庭的沖擊，美國將設(shè)立碳排放稅的信托基金，將稅收收入存入基金，并作為股利支付給美國公民和合法居民。該法案是美國碳稅制度建設(shè)的重要一步，但碳稅與美國目前稅制如何協(xié)調(diào)尚未達成共識。
3.美國碳排放權(quán)交易市場的國際協(xié)調(diào)。
美國尚未實施碳邊境調(diào)節(jié)機制，但拜登政府非常關(guān)注氣候變化議題。拜登政府表示要對那些“未能履行氣候和環(huán)境義務(wù)”國家的商品征收“費用”，并且在適當(dāng)?shù)那闆r下將與致力于應(yīng)對氣候變化的盟友和伙伴合作，對來自應(yīng)對氣候變化不夠積極的國家的進口產(chǎn)品征收“碳邊境稅”或“碳邊境調(diào)節(jié)稅”，以保障美國本土企業(yè)的競爭力，防止碳泄漏。由于美國實施碳邊境稅還存在一定的現(xiàn)實阻礙，比如碳稅制度并未建立、碳定價難以統(tǒng)一計算以及可能產(chǎn)生的不利影響等，短期內(nèi)推行還面臨較大挑戰(zhàn)。但從美國政府的態(tài)度看，未來碳邊境稅的實施具有較大的可能性。
(三)歐盟、美國經(jīng)驗的共性特點
從國際實踐看，促進碳排放權(quán)交易市場健康發(fā)展的稅收政策具有以下特點：
第一，注重企業(yè)的負(fù)擔(dān)能力。對控排企業(yè)而言，節(jié)能減排需要投入大量的資源，參加碳排放權(quán)交易需繳納相關(guān)稅費，特別是以拍賣形式取得碳排放配額進一步提高了碳排放成本。但是各國在制定碳排放權(quán)交易稅收政策時都考慮了企業(yè)的負(fù)擔(dān)水平，較好地體現(xiàn)了稅收的支付能力原則。歐盟碳排放權(quán)交易市場發(fā)展始終堅持主要以免費方式發(fā)放配額，并且大部分成員國在分配配額階段并不作稅務(wù)處理，大大減輕了企業(yè)的交易成本和遵從成本。而美國區(qū)域溫室氣體交易計劃和加利福尼亞州碳排放權(quán)交易市場雖然在初始階段采取有償拍賣方式分配配額，控排企業(yè)碳排放成本較高，但仍然是綜合考慮了企業(yè)的實際負(fù)擔(dān)能力。因為美國沒有增值稅，加之區(qū)域溫室氣體交易計劃和加利福尼亞州啟動碳排放權(quán)交易市場時的人均生產(chǎn)總值水平均遠高于美國人均生產(chǎn)總值水平，企業(yè)具備了很好的稅收負(fù)擔(dān)能力，遵從成本并不大。
第二，政策清晰明確。碳排放權(quán)作為一種特殊的交易標(biāo)的，其資產(chǎn)屬性的明確至關(guān)重要。盡管歐盟各成員國和美國各州在理論上并沒有達成共識，但均根據(jù)本國或本州實際情況明確了碳排放權(quán)的資產(chǎn)性質(zhì)和稅收政策，為碳排放權(quán)交易奠定了良好的稅收制度基礎(chǔ)。
第三，碳稅與碳排放權(quán)交易協(xié)調(diào)配合。碳稅因其覆蓋范圍廣，征收便利，在實踐中得到了較為廣泛的應(yīng)用。歐盟部分成員國將碳稅與碳排放權(quán)交易市場互為補充，保障碳排放主體的稅收公平，促進碳排放權(quán)交易，推進碳減排。
第四，注重合理的稅收優(yōu)惠。各國注重發(fā)揮碳稅雙重紅利效應(yīng)，且出臺了一些碳減排優(yōu)惠政策。如英國開征氣候變化稅時降低了由雇主繳納的國民社會保險稅稅率，盡可能不影響企業(yè)的競爭力。
第五，加強國家間的碳邊境協(xié)調(diào)。歐盟與美國都很關(guān)注國家間的碳邊境協(xié)調(diào)，注重解決納入碳排放權(quán)交易市場企業(yè)的全球競爭力和碳泄漏問題。
三、促進我國碳排放權(quán)交易市場健康發(fā)展的稅收政策建議
健全的稅收政策對碳排放權(quán)交易市場的平穩(wěn)運行和健康發(fā)展具有重要意義。借鑒歐盟和美國的經(jīng)驗，立足本國國情，本文提出以下建議。
(一)應(yīng)遵循的原則
1.合理稅收負(fù)擔(dān)原則。“十四五”是我國實現(xiàn)碳達峰目標(biāo)的關(guān)鍵時期。盡管我國實現(xiàn)碳達峰目標(biāo)的壓力較大，但在運用稅收杠桿激勵企業(yè)降低碳排放時仍要注意企業(yè)的承受能力。特別是碳排放權(quán)交易涉及多個環(huán)節(jié)和多方利益主體，涉及稅種較多且稅務(wù)處理較為復(fù)雜，要注意明晰稅收政策，避免對企業(yè)行為造成扭曲，影響碳排放權(quán)交易市場的發(fā)展進程。
2.稅收公平原則。稅收公平是一項基本的課稅原則。出于管理效率考慮，我國碳排放權(quán)交易市場主要覆蓋溫室氣體重點排放行業(yè)。這意味著非重點排放行業(yè)的企業(yè)游離在碳排放權(quán)交易市場之外，且不需為排放溫室氣體繳稅，這將影響碳排放經(jīng)濟主體間的稅負(fù)公平。實踐中各國出臺了碳稅等稅收政策，我國可考慮適時開征碳稅或在現(xiàn)行環(huán)境保護稅框架下增加二氧化碳稅目，構(gòu)建碳排放主體稅負(fù)公平的市場，有效發(fā)揮碳排放交易機制的資源配置功能。
(二)促進碳排放權(quán)交易市場健康發(fā)展的稅收政策建議
1.明晰碳排放權(quán)課稅性質(zhì)。碳排放權(quán)作為一種特殊的交易標(biāo)的，其屬性決定企業(yè)的納稅義務(wù)，是課稅的基礎(chǔ)。但我國各地稅務(wù)處理存在較大差異?？紤]到我國碳排放權(quán)交易市場尚處于發(fā)展初期，應(yīng)盡可能減少征稅帶來的不利影響，建議加強稅收制度與會計制度的協(xié)調(diào)配合，現(xiàn)階段可考慮根據(jù)涉稅主體來確認(rèn)碳排放配額的性質(zhì)，將控排企業(yè)的碳排放配額確認(rèn)為“無形資產(chǎn)”，將機構(gòu)投資者的碳排放配額確認(rèn)為“金融資產(chǎn)”，簡化稅務(wù)處理，促進企業(yè)積極參與碳排放權(quán)交易。
2.完善碳排放權(quán)交易的稅收政策。在碳排放配額初始分配階段，對企業(yè)無償取得的配額，建議不作稅務(wù)處理;對企業(yè)有償取得的配額，關(guān)鍵是做好碳排放配額取得成本的扣除。建議增值稅考慮差額征稅的方式，用碳排放配額購買成本抵減銷售收入，減輕納稅人負(fù)擔(dān)。關(guān)于碳排放權(quán)的計稅周期，建議與企業(yè)其他業(yè)務(wù)的計稅周期一致，降低遵從成本。此外，建議盡快完善碳排放權(quán)交易市場中的另一種交易產(chǎn)品(核證自愿減排量)交易或置換所涉及的增值稅、所得稅、印花稅等政策，推進碳排放權(quán)交易市場的平穩(wěn)運行。
3.加強稅收引導(dǎo)與激勵提高碳排放權(quán)交易市場流動性。要鼓勵參與主體多元，給予投資者一定的稅收優(yōu)惠政策，吸引機構(gòu)和個人投資者參與碳排放權(quán)交易。進一步提高現(xiàn)行稅制的綠化程度，加大企業(yè)排放溫室氣體的成本，倒逼不同減排能力的企業(yè)積極參與碳排放權(quán)交易。鼓勵綠色低碳經(jīng)濟發(fā)展，出臺多層次、多形式的稅收優(yōu)惠，引導(dǎo)企業(yè)進行綠色低碳技術(shù)研發(fā)，如按低碳和高碳行業(yè)進行差別化增值稅制度安排，限制高碳行業(yè)的發(fā)展，鼓勵綠色低碳行業(yè)發(fā)展。
4.深化碳排放權(quán)交易稅收數(shù)據(jù)共享共用。當(dāng)前，全國碳排放權(quán)交易市場還處于發(fā)展初期，其健康發(fā)展需要多部門協(xié)調(diào)配合。應(yīng)加快碳排放權(quán)交易的稅務(wù)信息化建設(shè)，不斷完善大數(shù)據(jù)云平臺，加強數(shù)據(jù)資源開發(fā)利用，持續(xù)推進與有關(guān)部門信息系統(tǒng)互聯(lián)互通。深化碳排放權(quán)交易稅收數(shù)據(jù)共享共用，加強智能化碳排放權(quán)交易大數(shù)據(jù)分析，以準(zhǔn)確研判重點控排企業(yè)碳減排的進展和問題，針對性完善現(xiàn)行稅收制度，發(fā)揮稅收在碳減排治理中的基礎(chǔ)性、支柱性、保障性作用，為實現(xiàn)碳達峰提供有力支撐。
5.加強與國外碳邊境調(diào)節(jié)機制的協(xié)調(diào)配合。碳邊境調(diào)節(jié)是中國、美國、歐盟氣候合作的熱點議題。歐盟將于2023年實施碳邊境調(diào)節(jié)機制，對歐盟碳排放權(quán)交易市場覆蓋的進口商品實施碳定價。美國明確表示考慮將碳邊境調(diào)節(jié)稅納入貿(mào)易議程。為此，我國要加強氣候外交并積極參與世界貿(mào)易組織框架下的環(huán)境保護相關(guān)條款的談判，構(gòu)建與碳邊境調(diào)整機制銜接和協(xié)調(diào)的國內(nèi)稅收制度。應(yīng)進一步擴大碳定價的覆蓋范圍，考慮適當(dāng)時機針對排放溫室氣體但尚未納入碳排放權(quán)交易市場的行業(yè)和企業(yè)開征碳稅，建立起清晰的碳定價路線圖，促進國內(nèi)碳排放企業(yè)稅負(fù)公平，為與歐盟等就碳邊境調(diào)節(jié)機制實施方案對話創(chuàng)造有利條件。
(本文為節(jié)選，原文刊發(fā)于《稅務(wù)研究》2021年第8期。)
作者：馬海濤(中央財經(jīng)大學(xué)財政稅務(wù)學(xué)院)
劉金科(中央財經(jīng)大學(xué)財政稅務(wù)學(xué)院)稅務(wù)研究
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碳排放 權(quán)交易市場
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